美国行政立法二元结构中的立法性规则（Legislative Rules）是作为对美国联邦《宪法》第 1 条第 1 项规定的补充而存在的，[21]而其饱受争议的非立法性规则（Nonlegislative Rules）则是对立法性规则的第二次细化。

只是这种意义上的宪法学，乃相当于第一点中所说的宪法，可以说只是一种狭义的宪法学，与前面所讲的广义的宪法学不同。我个人觉得，要了解这个对象，我们不妨从另一个角度来说。

但这个甚至是其他学科研究的问题，而非纯正的法学研究的核心问题。三、宪法学的学科体系 接下来，我们讲绪论的第三个问题，即宪法学学科体系。比较宪法学研究主要用比较方法。现在让我们简略地回顾新中国宪法的历史。上图恰好形象地呈现了宪法权利的内在结构，也反映了在当今中国公民之间，基本权利意识开始觉醒、宪法权利诉求颇为活跃的状况 这幅图应该说很形象地呈现了宪法权利的内在结构，呈现了公权力与公民基本权利之间相互冲突的图景。

如果适用它的时候，就需要解释。其中，解释的方法是最重要的。我国在2010年就宣布法律体系已经形成，这其中一个重要的含义就是行政法体系作为法律体系的构成部分也已经形成。

[32]对于法的这种复杂现象我们应当具体问题具体分析，但就大前提而论，我们必须正当的确立良法与恶法的概念。人们将这两种权力与实在法结合在一起进行考量，便得出一个结论，私权范畴的东西归私法调整，而公权范畴的东西归公法调整。以此而论，规章的不安定所带来的弊害是对法治社会的负面效应。[30]近年来，我国一些高校或者科研机构通过各种形式对我国一些地方及其政府部门进行依法行政和法治政府的测评，这些测评设置了很多的技术参数，绝大多数技术参数都有相应的数量确定。

省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。那么，在我国立法体系中确立良法和恶法的概念就是顺理成章的，因为该概念的确立就有可能将滞后的不适应社会发展的法律定性为恶法，从而否定它的法律效力，否定它对社会关系的规制力。

目前行政法治实践中，上级行政机关对规章的监督并没有一套严格的制度，根据立法法的规定只有当规章在适用过程中发生冲突时，上级行政机关才有权进行干预，也就是说，目前上级行政机关对规章制定行为的监督还是个案性的，是与具体的法律适用联系在一起的。关于规章制定中的听证第16条这样规定：听证会依照下列程序组织：(1)听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容。立法效率需要进一步提高。而规章的不安定的原因之一是不同规章之间的冲突，所以，规章制定的程序规则应当有更大的视野，应当将规章制定中的微观问题宏观化，具体的讲，某个政府机关在制定某一规章的过程中，首先要对全国同类规章进行研判，如果该类规章中的内容有可能与自己制定的规章发生抵触，那就要对新制定的规章作出谨慎处理。

所以，尽快确立立法中的责任条款也是解决规章安定性问题的重要方法。因此，我们认为，解读规章的安定性离不开下列逻辑： 第一，规章的安定性寓于规章的结构性中。然而，在我国行政法治实践中，现在属于社会系统自身的东西已经越来越少，社会系统中的每一个范畴、每一个行为方式、每一个关系等等都已经受到规章的规范和调整。规章的不安定所导致的后果就是法治政府建设的瑕疵。

而在没有规划的情况下，规章的制定行为则更多的受到了政策的制约。[16]有学者则对韩国行政权作了这样的评述：行政是通过具体处分，实现其目的的作用。

规章安定性是法的安定性的组成部分，关于法的安定性有学者这样阐释：惟更改不可太骤。如果说我们在制定规章时是根据行政政策或者其他主观性的东西将规章制定与行政政绩联系在一起、将规章制定作为一项政治任务或行政任务来完成，那么，规章的制定便必然会呈现为在某一时期突然有大量的规章被制定出来，而在某一时期规章的制定行为则被疏漏。

然而，就规章作为行政法体系的构成而论，它是一个有机的整体，在这个整体中虽然有不同的表现形式但是以结构化的形式体现出来的。即是说，没有法律的规范体系就不会有法治体系，而没有法治体系，法律的规范体系也是虚无的，因为它没有产生实际的社会控制过程。那么，在我国改革开放已经进入深水区和攻坚期的条件下，行政系统继续享有广泛立法权已经失去了一定的法治基础和社会基础，我国之所以要在2014年对依法治国进行顶层设计，其中一个非常重要的原因就是要对新的历史条件下改革开放与法治的关系进行调整。立法法是我国有关立法的基本法，该法的覆盖面是非常广泛的，它所规制的事项也是非常具体的。然而行政法治实践中，一些规章直接根据法律制定，[35]而一些规章则同时根据宪法、法律和行政法规制定，[36]显得非常随意。因为这样的规章既对社会秩序的形成是不利的，也同时破坏了法治的严肃性。

近年来，政府行为方面有很多新的尝试，如将有关决策或者有关管理事项交由第三者来承担，规章制定也应当由第三方参与和介入，甚至可以将规章制定行为交给第三者。行政立法有广义和狭义之分，广义上指的是整个行政法的法律体系，[34]狭义上指的是行政系统的立法行为。

[17][韩]金东熙：《行政法I》(第9版)，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第5—6页。[3][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复译，商务印书馆1986年版，第208—209页。

[3]换言之，政府行政系统制定规章不是行政政策的结果，而是行政管理的客观需要，行政管理的客观需要导致了规章的制定行为，进而催生了一个新的规章。行政法的理论基础在我国学界乃至于实务界已经被普遍认可，即是说一定的行政法制度建立在一定的理论基础之上。

例如，行政系统通过规章确立有关征收的事项，确立有关征用的事项，确立有关行政收费的事项等等都是规章对私权的一种干预。经过数十年的实践后，我们发现包括规章在内的行政立法存在漏洞，所以，2000年我国制定了立法法，试图通过立法法来调整和规范行政立法行为。哈耶克认为社会秩序是一种自发的秩序，至少在大多数情况下是自发的，即是说，社会秩序的形成和运作有着自身的规律性，行政系统只有对这种规律予以确认，才是一种正当化的表现。笔者认为，这实质上大大破坏了法治内部的统一。

而规章制定行为则没有这样的责任条款，目前在行政法治实践中所充斥的大量的规章的不安定状态与缺失责任追究不无关系。[21]我们说规章碾压社会是规章不安定性的表现之一，而在管理论的理论基础之上，行政规章的制定当然以对社会的管制为导向，这种管制所带来的结果便是规章对社会的碾压。

[14]这一规定从法形式上解决了一系列问题，但从深层观察立法法中有关规章规制事项的规定仍然有空框之嫌，就是说立法法所规定的规章的规制事项仍然是一个空框子，行政系统在制定规章时可以在其中放进诸多的内容。而在当时历史条件下，采取了非常宽泛的授权方式，就是笼统规定某某主体有制定规章的权力，这便为规章制定过程埋下了一定的隐患。

从中央层面上讲，行政法规与行政法律在规制事项上究竟如何区分就显得比较模糊，[25]而行政法规与部门规章之间的规制事项同样比较模糊。[26]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第114页。

一方面，规章内部的冲突是法形式的问题，它使得行政法体系本身就处于不和谐的状态，另一方面，这种相互冲突的规章与社会关系的调整难以有效契合，因为就我国行政管理而论，同一个事物需要同一个秩序，同一种社会关系需要同一种权利义务分配。第三，规章深度干预私权。换言之，如果在行政法规范体系中规章没有呈现为一个结构，是由若干不同的仅具有名称相似的规范平行排列的话，就有可能使规章失去安定性。这一点也是真确的，但问题在于谁的理性将被接受为法律。

我们说规章应当具有安定性，最主要的就是规章应当以结构化的形式体现出来。与之相比，法律的规范体系则仅仅是法律规范的静态构成，指的仅仅是有关的立法行为。

法治国家所包括的含义是有关国家政权体系的法治化的问题。在广泛意义上，法治体系应当包容了法治的规范体系，而从辩证哲学的角度分析，他们互为前提条件，互相支持和补充。

因为，我国绝大多数省市则对机动车牌照采取免费领取的方式，即使有竞争也是通过其他手段予以解决的。[22]它们共同支撑着我国的行政法规范体系。

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